生态文明视域下生态环境损害赔偿与环境公益诉讼制度研究调查报告
摘要：生态环境损害赔偿诉讼制度是生态文明司法制度的重要组成部分，该制度历经两年试点和三年的全国推行，已成为生态环境损害赔偿和责任落实的重要途径。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿诉讼工作，党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2018年全国铺开落实生态损害赔偿制度改革方案，随着司法实践中案件的不断增多，制度框架也不断发展完善，在立法、司法、行政等多方面取得了阶段性成果。但该制度同时也面临着诸多困境，例如诉讼参与主体不明确、适用范围不明晰、相关法律法规规定落后于实务、使用顺序及磋商环节亟待完善等。此外由于现阶段我国学界对于生态环境损害赔偿诉讼的定义各执一词且生态环境损害赔偿诉讼制度相关实体法和程序法缺失，故当前各地在实践中皆取各家所长。
我团队项目组在多个省市进行了全面且深入的调研，调研对象层次丰富、种类多样，使调研信息更具准确性、全面性。调研对象主要包括检察院、法院、自然资源和规划局、生态环境局、公安局、律师事务所、城市展览馆、省级旅游区管委会。团队获得了大量切实可靠的样本数据以及带有地方特色和主体特点的改革方案信息，这些一手资料对于我团队丰富完善报告内容、提出有益解决方案提供了科学的依据和指导，也使课题中的理论内容更具有实践价值。
关键词：生态环境损害赔偿；环境污染；环境公益诉讼；检察公益诉讼；
一、 绪论
（一）调研背景
1.《民法典》“绿色原则”深入贯彻习近平生态文明思想
迈入新时期，“同筑生态文明之基，同走绿色发展之路”成为世界共识，全国生态环境治理法律建设刻不容缓。2018年3月11日，“新发展理念”作为全国发展的指导思想被正式写入宪法修正案。2020年5月《中华人民共和国民法典》（以下简称〈民法典〉）出台，其开宗明义强调绿色原则，［1］向世界展现了关乎全球生态治理大局的“中国方案”，所以建立健全生态环境损害赔偿诉讼制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。生态环境损害赔偿诉讼制度以“环境有价、损害担责”为基本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障，是深入贯彻习近平生态文明思想的具体举措。
2.生态环境损害赔偿诉讼制度改革成果上升新高度
2017年至2020年中共中央办公厅、国务院办公厅、最高人民法院发布了一系列通知与改革方案，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿诉讼制度。改革试点和全面试行以来，生态环境部会同各有关部门积极推进，各地方组织实施，在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿诉讼制度，全面完成了阶段性目标［2］。2021年实施的《民法典》，明确规定生态环境损害赔偿责任，将改革成果上升为国家基本法律。
3.改革新成果，“漏洞”仍待补
生态环境损害赔偿诉讼制度作为一种新型生态环境保护制度备受专家学者的高度专注，目前，在开展生态环境损害赔偿的工作中还存在责任落实不到位、部门联动不足、程序规则有待规范等问题［3］，因此，有必要在国家层面出台相关措施，进一步指导实践工作。同时我国相关研究仍然处于历史发展前期，学术界与之相关的研讨铺陈匮乏，系统化、全面化管理体制亟待建立。因此，我团队聚焦生态损害赔偿法律问题中的诉讼体系问题，结合国家发展需要，借助调研成果，通过独特的视角和创新性的法律思维提供解决方法与治理新思路，以更好地健全当下关于生态损害的法律体系，凝聚力量推进生态环境赔偿事业的发展。
（二）调研内容
1.定义“生态环境损害赔偿”
伴随着生态环境损害赔偿的改革以及载入民法典，《民法典》中被提及到了“环境侵权”这一新的概念［4］。那么，我们该如何在法律意义上定义生态环境损害？其与传统法学上的“损害”有什么不同？它的赔偿制度又是什么？生态环境损害与“环境侵权”有何不同？
2.“生态环境损害赔偿诉讼”与“环境公益诉讼”的关系
我国相关法规规定明确了生态环境损害赔偿诉讼和生态环境公益诉讼等内容，但对于两者之间的关系，一直未有法规文件予以明确说明［5］。我们如何解决生态环境损害赔偿诉讼和生态环境公益诉讼之间性质关系、适用边界、区域界定、衔接转化程序等分歧。
3.寻求生态环境损害赔偿诉讼制度实务问题的解决之策
在全国各地区改革进度不平衡的基础之上，生态环境损害赔偿诉讼制度在实际运行中还存在一些问题。首先，从制度层面来看，改革方面的启动条件不够完善，环境执法案件与生态损害赔偿启动衔接也不足；其次是技术层面，生态损害鉴定评估是一个全新的领域，在实践中对评估方法还存在一定误解，森林、湿地等生态类标准尚未建立，制约了生态环境损害鉴定评估工作发展。最后是工作层面，各部门之间缺乏衔接沟通。
（三）调研目的
建立生态环境损害赔偿诉讼制度，是生态文明体制改革和环保司法体制改革的一项重要任务。我团队通过实地调研，探究生态损害赔偿法律问题的产生根源，逐步明确生态环境损害赔偿诉讼制度在定义、适用范围、索赔主体、具体施行等方面的问题根源，提出多元损害赔偿解决途径，完善生态环境损害赔偿诉讼程序，推进生态环境损害赔偿诉讼制度的完善，加快推进生态文明建设，推动新发展理念［6］。力争在全国范围初步构建责任明确、途径通畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿诉讼制度。
（四）调研方法
团队将针对生态损害赔偿法律问题这个课题采取多元化的研究方法，结合实地考察与线上调研。具体主要包括访谈法、问卷调查法。为了扩大调研范围和增加调研数据的可确性，我团队将在多省市采取“电子问卷”的形式进行了线上的调研，扩大调研范围，深度挖掘问题，提出有益解决方案。
（五）调研成果形式
1. 阶段性调研报告两份共计6万余字
2. 发放调研问卷3000份收回有效调研问卷2000余份
3. 共计获得访谈笔录10余份
4. 采信证明近40份
二、寻本固基：既有研究的理论根基与法律依据
当前国家尚未从法律层面就“生态环境损害”给出定义，理论界和实务界对该定义持有众多观点。国务院2017年发布的《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》中提及“本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”为首次在行政法规层面对其做出规定，这一定义迅速成为我国当前生态环境损害赔偿诉讼制度的基本定义。我国当前的生态环境损害赔偿诉讼制度对生态环境损害的定义即来源于此。
（一）生态环境损害赔偿诉讼的理论根基
由于当前国家并无明确规定，司法实务界、法学界等存在不同意见［7］，现将部分观点简要概括排列如下：
1.国益诉讼说
生态环境损害赔偿诉讼是为维护国家利益提起，与检察院或社会组织等提起的公益诉讼具有明显的区别，自然资源的有关权利由国家直接享有，并且通常由行政机构代为行使此项权利的诉讼体系。［8］
2.私益诉讼说
生态环境损害赔偿诉讼是为维护个人利益和维护不特定人之利益，由行政机关代为行使生态环境损害赔偿诉讼权，进而维护国家自然资源的诉讼体系。［9］
3.公益诉讼说
生态环境损害赔偿诉讼是为实现维护环境公共利益而设立的诉讼体系。［10］
4.混合诉讼说
生态环境损害赔偿诉讼是一种兼顾公益和私益性质的用于维护国家自然资源所有权的诉讼体系。［11］
5.特殊的环境民事公益诉讼说
生态环境损害赔偿诉讼是从诉讼目的、起诉原因、从诉讼请求等方面与环境公益诉讼相类似但其诉讼主体、适用范围等方面存在不同的诉讼体系。［12］
（二）生态环境损害赔偿的法律依据
1.法律
《中华人民共和国宪法》（特别注意第9条）
《中华人民共和国民法典》（特别注意第1229-1235条）
《中华人民共和国民事诉讼法》（特别注意第55条）
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（特别注意第122条）
《中华人民共和国环境保护法》等
2.行政法规
《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》（2017年12月17日 中共中央办公厅、国务院办公厅）
《生态环境损害赔偿管理规定》（2022年4月26日 生态环境、联合最高法、最高检）
3.规章
《关于推进生态环境损害赔偿诉讼制度改革若干具体问题的意见》等
4.司法解释
《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等
5.典型案例
《生态环境部十大典型案例》《最高人民法院发布人民法院保障生态环境损害赔偿诉讼制度改革典型案例》等。
生态环境损害赔偿诉讼制度是“环境有价，损害担责”的中国方案。相关法律条款的确立及部门规章的出台是生态环境损害赔偿诉讼制度常态化、规范化的阶段性目标。但是，制度要真正“立得住”并“用得好”，从长远看需要有专门立法的支撑。生态环境损害赔偿立法应是大尺度立法，应秉持本土化理念和系统思维，以实现生态环境修复为核心，在法律层面对相关规定进行整合和优化，从而实现对环境利益的更周延保护。
三、论域选择：生态环境损害赔偿制度的“三驾马车”
（一）生态环境损害赔偿诉讼制度之“知”
1.生态环境损害赔偿制度的确立背景
以二十大报告为指导、以习近平生态文明思想为根本指引，《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）等文件规定，国家层面生态环境损害赔偿诉讼适用范围包含除造成个人人身伤害、个人和集体财产损失和海洋领域生态环境损害的发生较大及以上突发环境事件的、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的和发生其他严重影响生态环境后果的情形。该适用范围的确定有其背后的制度依据和学术理论依据。
（1）制度背景：环保局方案力推改革发展
生态环境损害赔偿诉讼适用范围的制度依据主要规定在《中华人民共和国民法典》、《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）和《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》。
为配合生态文明体制改革，加快推动绿色发展、促进人与自然和谐共生，环保部2014年发布《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》（以下简称“第II版方法”）中，对环境损害和生态环境损害给出定义并明确了相关含义。根据“第II版方法”第4.5条的规定，认定生态环境损害，可以从两个层面进行观察:一是损害的内容为生态环境的物理、化学、生物特性的不利改变或者提供生态系统服务能力的破坏或损伤。二是损害可观察、可测量性。
（2）学术理论背景：请求权基础、性质、可归责性
在当前学术界，生态环境损害赔偿诉讼适用范围所涉及的理论有请求权基础、生态环境损害赔偿诉讼性质和原因行为的可归责性。这些学术理论的成熟发展为本次调研提供了方向性指导，使解决方案更具有可行性。
①请求权基础
当前生态环境损害赔偿诉讼所依据的请求权基础尚存在争议，所依据请求权基础的不同则直接影响着法律适用范围的确定。目前生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础主要存在“自然资源国家所有权”［13］说和“政府行政管理职能说”两种学说，“政府行政管理职能说”作为请求权基础，过度夸大行政监管的效果，有覆盖生态环境损害赔偿诉讼之嫌，大大降低了制度存在的必要性，并大幅度缩小制度的可适用情形，因而不适宜作为请求权基础。“自然资源国家所有权说”虽然有局限性，但可以通过规范予以完善。相比之下，更适合作为生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础。
②公法私法性质区分
当前学界对于生态环境损害赔偿诉讼的性质未能统一，存在公法和私法之争。［14］厘定生态环境损害赔偿诉讼两阶段——磋商和诉讼的性质，主流观点认其为公法性质，那么应从维护环境公益角度，综合考虑各地的资源禀赋、生态服务功能差异，结合生态环境承载能力以及功能定位的不同，对不同类型环境公益予以差别保护。
③原因行为的可归责性
生态环境损害赔偿诉讼适用情形的确定以“行为+结果”的方式进行类型化列举，并整合两办制定的《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》规定的适用情形和各省市的《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》中新增适用情形。
（3）地方性特别规定依据
据我团队不完全统计发现，地方性《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》与国务院2017年发布的全国性《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》［15］在适用范围上存在部分出入。在此基础上，我团队对该出入部分总结为突发环境事件等级、发生区域、行为类型和危害后果四类。
2.生态环境损害赔偿制度的适用范围
（1）国家统一规定
（2）地方自主确定
在部分省市中所规定的适用范围相较于《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）更为具体详细。
（三）生态环境损害赔偿诉讼制度之“斯”
1.赔偿义务人
《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》、［16］《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）第十一条［17］、《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条［18］第一千二百三十五条［19］均有相关规定。
依据上述，生态环境损害赔偿中义务人责任承担的一个必要条件是其行为需“违反国家规定”（见图1）。并且，我们理解该条件与“造成生态环境损害”属于递进而非选择关系，即如果行为完全合法合规，或虽存在违法行为但无任何生态环境损害结果，则不能向行为人追究生态环境损害赔偿责任。
据此，根据“从高［20］从新［21］从特”的法律适用原则，我团队认为生态环境损害赔偿诉讼的赔偿义务人应定义为违反国家规定，并且造成环境污染、生态损害等生态环境损害的单位或个人。
2.赔偿权利人
赔偿权利人，即具有生态环境损害赔偿诉讼诉权的主体。按照国务院2017年《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》［22］规定具体如下：国务院指定的统一行使全民自然资源所有权部门或机构，省级、地市级人民政府，省级、地市级人民政府指定的部门或机构和按照地方生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案通过委托和授权等方式获得诉权的其他主体。
团队调查研究发现，在当前阶段，就地方性改革方案而言（见图3），各地区大多沿用了国家层面的规定，然而也有部分省市对此做出了突破性规定。如海南省、江苏省无锡市、江苏省杭州市、吉林省长春市、山西省商洛市、山东省济宁市等授权县（市）区级人民政府承担当地生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人的角色，享有诉权；此外出现一批特殊赔偿权利人，如江苏省杭州市（见图4）授权杭州西湖风景名胜区管理委员会、杭州西溪国家湿地公园管理委员会及杭州萧山湘湖旅游度假区管理委员会负责其管辖范围内的生态环境损害赔偿工作和诉讼工作，享有诉权。［23］
3.生态环境损害司法鉴定机构
据我团队不完全统计，当前具有该资质的第三方机构多数为我国各级科研机构和高校相关研究机构，如科学院研究所、高校研究所等。但在当前，生态环境损害赔偿司法鉴定（生态环境损害鉴定评估）工作出现“周期长、收费高、主体少”的现状，不利于实际当中生态环境损害赔偿诉讼工作的开展。为此，在实际操作过程中在地方上出现生态环境损害赔偿司法鉴定简易程序，即在诉讼过程中为实现案件的高效和低成本审判，采用相关行政机关及其下属的研究机构（生态环境部们、自然资源部门、行政司法部门等）出具的鉴定结果作为审判依据，由此出现了简易程序下的第二类鉴定机构，即相关行政机关及其下属的研究机构（生态环境部们、自然资源部门、行政司法部门等）［24］。
据此，我团队认为当前生态环境损害赔偿司法鉴定机构（生态环境损害鉴定评估机构）包含两大类，分别为生态环境部指定的具有生态环境损害赔偿司法鉴定资质的第三方机构和参与审判的相关行政机关即下属研究机构。
4.人民法院
人民法院作为审判机关，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）第3条规定，生态环境损害赔偿诉讼一审法院原则上为案件所在地级市中级人民法院，具体由法院生态环境审判庭或专门法庭负责，按照不同情况经上级法院批准后可以将一审审判权移交高级人民法院和基层人民法院。
5.人民检察院
根据《生态环境损害赔偿管理规定》最高人民检察院负责指导生态环境损害赔偿案件检察工作。在生态环境损害赔偿磋商环节、诉讼环节、修复与赔偿环节，检察机关参与其中，并起到了重要作用。在诉讼环节中，当生态环境损害无人救济时，检察机关可以起到兜底和补充的作用。
6.第三方生态环境修复机构
在实践中，以新安江生态补偿为例，双方就补偿标准争论了相当长的时间，最后不得不采取了折中方案， 由双方以及上级政府（中央政府）三方分别设立水界断面监测点。在生态补偿机制中引入第三方机制，在不偏不倚的条件下，通过三方协商机制，制定有效的标准，实施科学监测。
7.其他参与主体
《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》要求“不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作，确保公平公正。
四.把脉问诊：生态环境损害赔偿诉讼制度之“困”
1.集体所有自然资源损害赔偿适损害赔偿诉讼问题
根据《中华人民共和国民法典》、《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）［25］和《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》规定，生态环境损害赔偿诉讼适用范围为除造成个人人身伤害、个人和集体财产损失以及海洋领域生态环境损害的发生较大及以上突发环境事件的、在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的和发生其他严重影响生态环境后果的的情形，其性质均为国家全民所有自然资源，其请求权基础为《中华人民共和国宪法》第9条规定中由国务院代为行使的国家全民自然资源所有权，不包含集体所有自然资源。
我们团队在调研中发现，当前山东省地区对待集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿诉讼制度问题的基本观点大致分为三种：
（1）集体参照国有。按照此观点，对于同一性质问题只规定国有而未规定集体的，其问题指向的性质基本一致的，实际中将集体部分给予特别标注，并按国有部分规定处置。而集体所有自然资源除应当给予特别标注外，应当完全适用生态环境损害赔偿诉讼制度。其优点在于简易高效，但缺乏制度上的请求权基础。
（2）集体事实上属于国有。在实际调研中，有法官认为应当对此持解释论观点，即将《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）和《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》中规定的“国有自然资源”扩张解释为包含集体所有的自然资源。其认为理论并非应当成为实践的框架，而应当随着实践的发展而变化。我团队认为，该观点的优点在于能够解决集体所有自然资源提起生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础问题，但对“国有自然资源”进行扩张解释，使之包含“集体所有自然资源”存有滥用类推解释之嫌。
（3）不适用该制度。该观点认为，集体所有自然资源既无提起生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础，当前在我国社会制度中的占比和影响又较小，因而对其进行扩张解释和制度改革都不具备较大意义。因而应当不适用生态环境损害赔偿诉讼制度，而适用其余环境侵权、环境公益诉讼等诉讼模式。我团队认为，该观点就节约立法、司法资源两方面而言具有积极意义，但不足之处在于其不利于生态环境损害赔偿诉讼制度的不断完善。
2.生态环境损害赔偿诉讼和预防性环境民事公益诉讼适用顺位问题
根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）［26］规定，在面临同一案件客体提起的环境保护诉讼中，生态环境损害赔偿诉讼的诉讼顺位优先于环境民事公益诉讼，即针对同一个环境损害案件同时或先后提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼时，应当暂停环境民事公益诉讼，优先审判生态环境损害赔偿诉讼。
但我团队在理论学习和实际调研中发现，对于环境民事公益诉讼中的预防性环境民事公益诉讼而言，其诉讼目的在于存在客观生态环境损害危险的情况下阻止生态环境损害的实际发生；而对于生态环境损害赔偿诉讼而言，其诉讼目的在于实现生态环境损害实际发生后的损害赔偿和修复。但当生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼提起时，前者也优先于预防性环境民事公益诉讼而提起。因而，即便该制度的设置可以在事实上首先确定客观生态环境损害及其可能性的有无，进而选择对应的诉讼模式，但当事实上存在客观发生生态环境损害危险性时，该确定过程本身也不利于预防性环境民事公益诉讼诉讼目的的实现。
3.生态环境损害赔偿诉讼和民事环境公益诉讼审理冲突导致的中止审理问题
根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）规定，人民法院受理因同一损害生态环境行为而被提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事环境公益诉讼案件，应先中止民事环境公益诉讼案件的审理，优先进行生态环境损害赔偿诉讼的审理。即在此规定下，针对同一损害生态环境行为先后分别提起民事环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼时，仍然应当中止民事环境公益诉讼而优先审判生态环境损害赔偿诉讼。［27］
我团队认为，该种情形在制度上会打击相关主体提起民事环境公益诉讼积极性，进而导致相关主体更倾向于在案件更适合提起民事环境公益诉讼情形下，提起生态环境损害赔偿诉讼。［28］
4.生态环境损害赔偿司法鉴定存在的问题
生态环境损害赔偿司法鉴定（生态环境损害鉴定评估）是生态环境损害赔偿诉讼的重要流程之一，其直接决定了最终判决的赔偿金额和生态恢复内容，体现了生态环境损害赔偿诉讼的诉讼目的。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）［29］和《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》规定，生态环境损害赔偿司法鉴定（生态环境损害鉴定评估）工作主体由行政司法机关和生态环境部规定的200余家第三方鉴定机构组成，负责全国范围内的鉴定工作。但由于现实中相对的需鉴定案件和鉴定机构存在数量不对等、现有鉴定技术不完善等问题，导致出现了事实上鉴定机构相对的“鉴定周期长、鉴定费用高、鉴定机构少”问题。
为解决该问题，满足实际鉴定的需要，山东等地区逐渐出现了一种司法鉴定的“简易流程”，即针对满足条件的较小规格的案件，审判机关可以采纳相关行政机关及其下属研究机构出具的鉴定报告，以替代行政司法机关和生态环境部规定的200余家第三方鉴定机构出局的鉴定报告。常州市某机车部件有限公司超标排放大气污染物生态环境损害赔偿磋商案中同样采取简易评估程序，极大减轻了企业负担和行政成本。该制度在事实上有利于生态环境损害赔偿司法鉴定工作的高效开展和诉讼的高效判决，但我团队认为，其在程序层面由于鉴定主体和诉讼主体存在合一的可能性，因而有存在行政机关及其下属研究机构“多报、少报”等虚报的可能性。不论其是否在事实上属于违法或违规情节，但其在程序上为鉴定过程中的腐败贪污、鉴定不当等问题提供了滋生的土壤。［30］
针对该问题，司法鉴定的“简易流程”虽然对于案件审判而言有一定的积极作用，但其制度设计依旧存在不合理之处，其问题关键在于诉讼主体和鉴定主体的合一。
五.对症下药：大生态环境治理的新对策
（一）完善生态环境损害赔偿制度设计的路径
1. 重新定义生态环境损害等关联法律概念
当前我国尚未在法律层面上针对“生态环境损害赔偿诉讼”做出明确定义。根据在当前学术界众多观点和国务院2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》的基础上，需要首先做出其法律层面定义，即“生态环境损害赔偿诉讼是指由具有诉权的国家行政机关针对造成重大环境污染和生态损害的企业或其他主体向人民法院提起的旨在厘定生态环境损害责任、恢复受损生态环境、实现生态环境价值和经济价值的一系列诉讼活动的总和。”
2. 明确集体所有自然资源损害赔偿的计算
进一步完善生态环境损害赔偿制度，使法定赔偿权利人和集体积极协作推动适用也就更加成为立法构建的题中之义：首先，明晰集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权的学理逻辑；再次，探索建立集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制，即允许集体将其求偿权委托于具有赔偿请求权的政府及其指定的部门代为求偿。［31］
另一方面，通过结合大量学术理论观点［32］和实践反馈结果表明，集体所有自然资源本质上属于集体所有，生态环境损害赔偿诉讼制度无法在请求权基础上吸纳集体所有自然资源，但可以通过集体委托所属区域内享有生态环境损害赔偿诉讼诉权的主体，使之代为提起生态环境损害赔偿诉讼，进而实现集体所有自然资源的损害赔偿［33］。该观点并非在现实中没有借鉴经验和先例，由于国家并未严格规定生态环境损害赔偿诉讼诉权主体资格的要求，因而各地方普遍出现通过授权、委托等方式将诉权赋予其他国家《生态环境损害赔偿制度改革方案》未规定的主体的先例，其对于生态环境损害赔偿诉讼制度的完善和灵活使用具有重要现实意义，集体所有自然资源可借鉴该种方式实现损害赔偿。
3. 区分与预防性环境民事公益诉讼的适用顺位
目前在生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的诉讼衔接制度涉及中，为使预防性环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度衔接配合，应将预防性环境民事公益与生态环境损害赔偿的诉讼顺位并列。由此在提起相关诉讼时，根据高效便民原则，应先判断客观生态环境的损害和危险，据此选择合适的诉讼模式，节约重新立案的成本和时间。［34］
（二）解决和民事环境公益诉讼冲突导致的的中止审理问题
生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼存在较大冲突，引发后者的法院受理之争、生存之危，以及前者的规则适用之惑。从理论根源分析，其冲突主要源于生态环境损害赔偿请求权基础的内存缺陷和环境民事公益诉讼的诉权争议。［35］从权力视角分析，其冲突映射行政权、司法权和监督权的逻辑演变：司法权在环境民事公益诉讼中掌控监督权并涉嫌僭越行政权，行政权在生态环境损害赔偿中挤压监督权并有效反击司法权，而监督权从张扬趋向式微。因此，只有不断解决诉讼审理中出现的种种问题才能协调两者的冲突。
1. 完善制度设计
我国现阶段生态环境损害赔偿制度面临严重的法律制度缺位，目前仅依靠《改革方案》进行摸索，而无细致的法律规定。［36］可在《环境保护法》中新增一章生态环境损害赔偿的章节，与民法典对应，使生态环境损害赔偿制度在法律层面确立。另在《民事诉讼法》中增加生态环境损害赔偿制度的程序性规定，与民事公益诉讼设置在同一章节，并就具体适用指引到相关司法解释规范中。［37］出台相关司法解释和进行立法，规定当统一损害生态环境情形在按照规定已经被提起民事环境公益诉讼的基础上，相关主体在民事环境公益诉讼审判前不得提起生态环境损害赔偿诉讼。最后，就是制定有关生态环境损害赔偿的综合性法律，明确生态环境损害赔偿磋商的定义及性质、磋商的具体流程、适用范围等。该方法优点在于从制度层面对该种情形进行了规定，可以彻底填补制度漏洞，但具有立法/出台司法解释成本高、延后性等特点。
2. 建立相关主体信息交流平台
通过建立民事环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼相关主体信息交流平台，多方主体在提起诉讼或开展磋商程序前充分交流，就损害生态环境行为的解决确定基本思路，并在诉讼或磋商过程中及时交流沟通，实现信息共享，互帮互助。该方法优点在于成本相对较小且可以集合多方力量，但未从制度层面彻底对生态环境损害赔偿诉讼和民事环境公益诉讼审理冲突导致的中止问题进行解决。
（三）强化生态环境损害司法鉴定的过程管理
2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中，明确提出依法确定生态环境损害赔偿额度，但至今尚无细化确定规则。［38］最高人民法院工作报告载明，全国法院2018年审结的环资案件高达25.1万件。目前环境审判中，损害赔偿额度之确定一是依据鉴定或专家意见；二是法官自由裁量。但前者产生鉴定权绑架审判权的问题，且鉴定难和贵系环境审判的巨大障碍；后者导致裁判尺度不一，司法公信力受损。损害赔偿数额的确定是环境审判中的瓶颈性难题，鉴定难且贵的问题仍未解决。
损害赔偿额度细化确定规则的缺位，直接制约了我国环境审判质量和效益的提高，进而制约了环境司法对于生态文明建设的保障力度。［39］本文针对这一环境审判中的难点，进行突破。2019年12月26日，第24批指导性案例由最高人民法院发布，其中包括13件环境类案例，这是最高人民法院首次系统发布环境类指导案例，该批环境类指导案例也集中体现了审判实务中，对于损害赔偿额度确定这一前沿性问题的探索，只是这些探索体现在各个具体个案中，尚未形成系统的规则，最高人民法院发布的裁判要点中，也未详细涉及该问题，一定程度上影响了该批案例指导功能的发挥。在指导性案例文本之外，我们在无讼案例网站检索了其判决书作为基础研究素材。［40］并横向借鉴先进国家经验，以创新性地厘定环境损害赔偿额度的司法认定规则，并梳理不足继而提出规范建议，以解决这一环境审判中的瓶颈性难题，并促进环境审判质效的提高，进而强化对生态文明建设的保障力度。
1. 适当放开第三方的资质审核
当前国家鉴定机构相对的“鉴定周期长、鉴定费用高、鉴定机构少”问题和司法鉴定的“简易流程”问题的根源在于具有资质的第三方机构数量较少，无法满足市场需要。因而国家可以考虑在适当情况时适当放开具有相关资质的第三方机构审核，促使更多第三方机构出现，缓解现实中出现的两大鉴定问题［41］。
2. 加强行政机关内部制度设计
针对司法鉴定的“简易流程”，其最大的问题在于存在出现腐败贪污、鉴定不当等问题的可能性。为此，行政机关内部可以对其加强监管制度设计，从同一体制内解决问题。该方案优点在于制度设计全部位于行政机关内部，成本较小且有充足借鉴经验，但司法鉴定技术细节较多，常规监管手段很难有效，需要相关专业人才，而相关专业人才又存在技术监管过程中腐败贪污、鉴定不当的可能性。［42］
3. 创新损害赔偿司法鉴定技术
前国家鉴定机构相对的“鉴定周期长、鉴定费用高、鉴定机构少”问题的一大原因在于现有的鉴定技术较为复杂、成本过高，因而国家可以重点支持和鼓励相关领域科技创新，以争取出现改良技术，降低鉴定成本，缩短检定周期。
4. 制订行业市场定价标准和加强市场监管
当前第三方鉴定机构鉴定费用市场收费较高，除却本身鉴定成本问题，由于缺少统一市场定价标准，因而存在部分机构不合理收费的可能性。［43］从技术创新角度看，当改良技术出现，市场仍旧没有市场统一定价标准，单靠市场自我调整，在我国社会主义市场经济体系中存在市场失控的风险。对此我团队认为应当制定行业定价标准并对此加强市场监管。［44］
结论
随着经济发展和城市化进程的不断加快，生态破坏和环境污染带来的赔偿问题日益增多，亟需厘清生态环境损害诉讼制度下的法理，明晰其法律性质，在辨别其所救济利益范围的基调下，寻求完善路径，助益《中华人民共和国民法典》的实施。在目前无相关专门规定生态损害赔偿诉讼的实体法和程序法的立法空白下，因时制宜，因势制策，在生态损害诉讼主体适格问题中明确责任主体和索赔主体；创造性地将生态环境损害赔偿进行多层次全方位的比较推演；依托此项课题，探究生态环境损害赔偿法律问题的产生根源，通过实地调研，在实务与理论两大层面上进行发散拓展，进而针对生态环境制度适配主体中出现的“法律缺漏”提出相应的理论建议，依托高质量发展和绿色发展并举的目标，实现经济显著增长与环境显著改善双赢的全新发展模式，构建绿色金融体系，以更好地完善中国特色生态损害相关法律体系，凝聚力量推进生态环境损害赔偿法律事业的发展。
1 吕忠梅课题组：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，载《中国法学》，2018年第1期，第5-27页。
2 巩固：《民法典绿色原则的法理辩护与内容解析》，载《政治与法律》，2021年第8期，第137-148页。
［3］ 严乾文、肖文：《生态环境损害赔偿诉讼优先审理模式之反思》，载《江西理工大学学报》，2022年第2期，第28-33页。
［4］ 程玉：《我国生态环境损害赔偿制度的理论基础和制度完善》，载《中国政法大学学报》，2022年第1期，第75-90页。
5 曹明德、马腾：《生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微》，载《海南大学学报》（人文社会科学版），2021年第2期，第63-72页。
6 邹雄、陈山：《我国生态环境损害赔偿权利人权源的法理透视》，载《福建师范大学学报》（哲学社会科学版），2021年第4期，第147-158页。
8 晋海、许正豪：《生态环境损害赔偿诉讼法律性质新论》，载《河海大学学报》（哲学社会科学版），2022年第4期，第107-115页。
9 吕终梅：《生态损害赔偿诉讼中的问题与对策》，详见“武汉大学环境法研究所”网站：http://www.riel.
whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11051.html，最后访问日期：2021年10月17日。
10 参见奚晓明：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第27页。
11 参见梅宏，胡勇：《论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性》，载《重庆大学学报》（社会科学版），2017年第5期，第82-89页。
12 参见竺效、梁晓敏：《论检察机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位》，载《浙江工商大学学报》，2018年第5期，第17-26页。
13 参见彭中遥：《生态环境损害赔偿诉讼的性质认定与制度完善》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》，2019年第1期，第105-111页。
［13］ 《中华人民共和国宪法》第九条：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。请求权基础源自《中华人民共和国宪法》第九条规定的由国家享有而国务院代为行使的国家自然资源所有权。
［14］ 参见王旭光：《论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系》，载《法律适用》，2019年第21期，第11-22页。
［15］ 《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》第三条：……（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：1.发生较大及以上突发环境事件的；2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；3.发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。（二）以下情形不适用本方案：1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；2.涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。
［16］ “违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。”
［17］ “被告违反国家规定造成生态环境损害的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”
［18］ “违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任”
［19］ “违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用……”
［20］ 《立法法》第79条：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第80条规定，地方性法规的效力高于本级和下级地方 政府规章。省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内较大的市人民政府制定的规章。
［21］ 《立法法》第83条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
［22］ 《生态环境损害赔偿诉讼制度改革方案》于2017年8月29日召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过。2015年印发的《方案》自2018年1月1日起废止。
［23］ 《杭州市生态环境损害赔偿诉讼制度改革实施方案》第八条：管委会设立湿地公园管理机构（以下简称管理机构）具体负责湿地公园的保护和管理工作，依法行使下列职权：（一）依照有关法律、法规、规章的规定，制定湿地公园的各项管理制度，并报管委会批准后执行；（二）依照本条例及有关法律、法规、规章的规定，对湿地资源实施保护、管理和合理利用；（三）行使市人民政府依法授予或市有关行政主管部门依法委托的职权；（四）行使西湖区、余杭区人民政府及其相关行政主管部门依法委托的职权。
管理机构应当严格遵守本条例以及有关法律、法规、规章的规定，依法开展保护和管理工作。
［24］ 2019年6月5日，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，探索完善生态环境损害赔偿诉讼制度。
［25］ 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）第一条：具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（三）发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。
［26］ 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）第十七条：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。
［27］ 参见陈海嵩：《生态环境损害赔偿诉讼制度的反思与重构：宪法解释的视角》，载《东方法学》，2018年第6期，第20-27页。
［28］ 巩固：《民法典绿色原则的法理辩护与内容解析》，载《政治与法律》，2021年第8期，第137-148页。
［29］ 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（试行）（2020修正）第十条：当事人在诉前委托具备环境司法鉴定资质的鉴定机构出具的鉴定意见，以及委托国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。
［30］ 肖荣、郭琦：《预防性公益诉讼：从“治已病”到“治未病”》，载《检察日报》，2022年4月14日第5版。
［31］ 吴凯杰：《论预防性检察环境公益诉讼的性质定位》，载《理论和改革》，2017年第3期，第30-44页
［32］ 参见程多威：《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》，载《国家行政学院学报》，2016年第5期，第81-85页。
［33］ 该观点得到了济宁市自然资源和规划局规划利用科曹科长的支持
［34］ 季林云、孙倩、齐霁：《刍议生态环境损害赔偿制度的建立——生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望》，载《环境保护》，2020年第24期，第9-15页。
［35］ 黄茂醌：《论民法典绿色原则的程序价值——从环境民事公益诉讼适格原告的实践困境切入》，载《华南师范大学学报》（社会科学版），2022年第3期，第149-163页。
［36］ 吕忠梅：《“生态环境损害赔偿”的法律辨析》，载《法学论坛》，2017年第3期，第5-13页
［37］ 唐克、王灿发：《破局生态环境损害赔偿制度违法性困境的伦理学自觉》，载《中国高校社会科学》，2022年第4期，第75-85页。
［38］ 牛英豪：《生态环境损害赔偿制度法律化困境之破解》，载《西部法学评论》，2022年第3期，第43-58页
［39］ 别涛、季林云：《生态环境损害赔偿制度化的新阶段—<生态环境损害赔偿管理规定>解读》，载《环境保护》，2022年第9期，第11-13页。
［40］ 李晨光、张梓太：《我国生态环境损害赔偿立法维度的思考》，载《环境保护》，2022年第9期，第18-22页。
［41］ 该观点得到了济宁市自然资源和规划局生态修复科董副科长的支持，详见附录采访整理稿。
［42］ 该观点得到了滨州市中级人民法院政策研究室刘主任的支持。
［43］ 王伟、李春灵、余大杰：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的竞合与衔接》，载《江汉大学学报》（社会科学版），2022年第5期，第16-29页，124-125页。
［44］ 该观点得到了济宁市高新区人民检察院第二检查部刘主任的支持。
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