每一笔彩票资金被不当利用的背后，
都给腐败预留了空间
彩票业整顿
本刊记者/周群峰
本文首发于2017年3月23日总第797期《中国新闻周刊》
今年2月中旬至3月下旬，财政部、民政部和国家体育总局组成6个联合督查组，赶赴北京、天津、辽宁等25个省市，督查互联网彩票整顿工作，并将于3月30日前报财政部。
近两年，国家加大了对彩票行业的审计和整顿，对相关问题督促整改、健全制度，并对相关责任人员进行了追究处理。
重兵审计彩票
对彩票领域存在问题最为详尽的一次描述，是2015年审计署第四号审计结果公告。这一审计在2014年11月至12月间完成。
审计署社会保障审计司相关负责人告诉《中国新闻周刊》，为了保障彩票资金等民生资金安全，促进有关部门加强管理，提高彩票资金的使用效益，审计署组织开展了彩票资金审计。
这次审计，共有包括业务司局以及驻地方18个特派办的审计人员参与。审计署成立了彩票资金审计项目办公室，负责组织此次审计的组织实施。
此次审计的对象，包括财政部，民政部及所属中国福利彩票发行管理中心，体育总局及所属体育彩票管理中心，以及北京、山西等18个省市的省级财政、民政、体育部门，228个省市级彩票销售机构，4965个彩票公益金资助项目。审计对象的时间跨度为2012年至2014年10月。
该负责人说，对18个审计省市的选择，参照其彩票销售量，同时兼顾了东西中部的均衡，以让这次审计在全国具有代表性。
审计的内容，是彩票公益金和发行费的使用情况。审计人员要查阅资料、询问座谈、分析数据、实地查看、外调延伸等，对审计发现的情况和问题进行讨论和研究，一些问题还要结合实际情况具体问题具体分析。相关审计人员告诉《中国新闻周刊》，审计工作最大的特点，就是履行审计监督职责的独立性，以确保审计结果的客观求实公正。
但在实际工作过程中，也难免会出现个别不配合不支持的情况。比如在某地审计一个养老院项目时，民政局的工作人员说什么也不愿意带审计人员到现场。直到最后眼见无法隐瞒，才指着矗在跟前的一栋建筑说，这个就是。原来这个被冠以养老院的项目，没有被用来接待老人，却被当地民政局用做了办公楼。
对那些根本就不存在的套取公益金的“项目”，审计的阻力就会更大，因为其中往往着腐败问题。对于这样的问题线索，审计人员更多的是要开展深入的调查和延伸，期间还要排除一些干扰。
审计署社会保障审计司相关负责人说，彩票审计发现的问题与他们之前的预期大体一致，但互联网彩票的问题比预期的相对会严重一些。在这方面，他们专门抽调人力，加大审计力度，根据审计中出现的新情况调配资源。
2014年12月份，这一轮审计结束。审计结果公告显示，18个省人民政府和各级相关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强彩票资金管理，推进彩票市场和法规制度建设，彩票发行规模稳步扩大，对社会公益事业发挥了积极作用。但此次审计也发现了一些违法违规问题，包括虚报套取、违规采购、违规构建楼堂馆所和发放津补贴等，一些地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。
问题超出预期
虽然公众对彩票领域存在的问题早有耳闻，但这一次的审计结果公告还是超出了很多人的预期。
一位曾从事过彩票行业管理的退休官员告诉《中国新闻周刊》，这份审计结果公告给人印象深的有两个方面，一方面是客观反映了中国彩票行业近年来发展取得的主要成效；另一方面也事实求是地揭示了当前彩票行业存在的一些突出问题，尤其是彩票公益金和发行费存在问题的面宽，一些主要方面存在问题的程度较深、涉及金额大等情况。
比如，审计结果公告指出，有584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元，用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费和违规对外投资等。上述接受采访的退休官员称，这说明挤占挪用的问题比较普遍，且“受惠”的领域较为广泛。“既有政府用的，也有企业用的，还有员工用的，还有对外投资的，各种情况都有。”
与此相关的另一个审计结果，是违规购建楼堂馆所和发放补贴。其中，有32个单位违规使用彩票资金购建楼堂馆所，涉及资金31.47亿元。另外，有141个单位用彩票资金发放津贴补贴，涉及资金3.83亿元。
这两个方面的支出看起来很普遍，有的金额很大，比如北京福彩动用发行费609.87万元，超过规定标准为单位职工发放工资及奖金；北京体彩则为此动用了3905.55万元。
审计结果公告显示，“三公”支出挪用彩票资金也很普遍。共有122个单位将彩票资金用于“三公”支出，包括超标准或超编制购买和使用公车，违规组织出国（境），以及借培训和会议等名义公款旅游。
“三公”支出的受益方，不仅有本单位，还有上级单位。比如，有4家省福彩中心买车给民政厅长期使用，分别是山西、吉林、云南和陕西。其中陕西福彩中心为民政厅买了4辆，花费125.41万元。其他三家福彩中心购车数量虽不及陕西，但单价更高：山西花费62.06万元买了一辆越野车；吉林花了124.46万元买了一辆越野车；云南花费156.39万元买了两辆越野车。
这种用发行费为上级服务的事情还有很多，除了买车之外，大多是发放奖金。比如长春福彩中心为该市民政局职工发放奖金29.28万元；大庆福彩中心动用29.1万元，为该市民政局职工发放奖金；江苏体彩中心动用发行费67.7万元，为该省体育局等单位职工发放奖金。
一位熟悉内情的业内人士介绍说，此类事情的发生，有的是下级单位主动行事，也有的是上级单位索要，个中含义双方都心知肚明。“各自都把发行费当成了一块轻而易举到手的‘肥肉’，都眼睁睁地盯着，于是要搞平衡，领导拿一点，员工拿一点，上面拿一点，下面也要拿一点。平衡之后，内部就没有风险了，大家皆大欢喜。”
这位业内人士告诉《中国新闻周刊》，有的彩票发行和管理部门对发行费的管理较为随意，“有的机构想怎么花就怎么花，但按规定，发行费和公益金都要编制预算，使用范围有专门的规定。”
相关单位花钱随意性的另一个表现，是采购时不经过法定的程序。审计结果公告显示，有59个单位未按规定集中采购、公开招标采购或超标准采购设备和技术服务，涉及资金71.43亿元。
一位与彩票领域相关的招投标业内人士告诉《中国新闻周刊》，这种非公开采购的背后，有可能着涉嫌腐败的情况。他说，彩票发行与管理部门通常有几个固定的合作伙伴，多年不变，有的负责彩票印刷，有的负责提供销售设备。这种多年的合作关系，一方面容易阻隔公开招标，也容易包裹利益往来。
彩票资金管理混乱的另一个表现，是有大量的彩票公益金被套取。审计结果公告显示，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元。
每一笔彩票资金被不当利用的背后，都给腐败预留了空间。审计结果公告显示，个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员，利用职务便利非法牟利；还有个别单位和人员弄虚作假，侵占彩票资金。另外，还有部分公职人员违规经营彩票投注站。
审计结果公告显示，审计署向有关部门移送了违法违纪问题线索90起，有关部门进行了依法依规查处。
被摊薄的彩票公益金
这份审计结果公告还有一块内容，是关于互联网彩票。
近几年，是否可以在互联网上销售彩票一直引人关注。在互联网不断发展的背景下，很多人呼吁放开在互联网上销售彩票，但彩票主管部门基于对博彩的消极面以及管理上的顾虑，在这方面一直持谨慎态度。
“彩票提倡多人少买，这样可减少负面效应。互联网刷刷单就出去了，容易倾家荡产。博彩，其中有一个‘博’字。”一位接近决策层的业内人士告诉《中国新闻周刊》。
2015年4月3日，财政部、银监会等八部委联合发布了《中国银行业监督管理委员会公告2015年第18号》，这个被称为“给互联网彩票当头一棒”的文件，表示要“坚决制止和严厉查处各种擅自利用互联网销售彩票行为”，“未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务。”
审计人员发现，虽然相关部门严格控制，但互联网彩票已经遍地开花，且都没有经过审批。审计结果公告显示，在被审计的18个省市中，有17个省市存在违规销售互联网彩票的行为，销售额达630.4亿元，其中体育彩票占比近八成，达到497.4亿元。
一位从事过彩票监管的财政系统官员告诉《中国新闻周刊》，各地互联网彩票之所以顶风上马，是因为各地都希望通过互联网这个平台，快速提高彩票销售额，这样彩票发行机构能分到更多的发行费，地方政府则能分到更多的公益金，这对于双方无疑都有吸引力。
“多卖100个亿，地方上就能多支配几十个亿。所以大家都想把盘子做大，都有动力。”上述受访业内人士说。
而互联网跨越时空的特性，又为把盘子做大提供了可能性。过去，彩票的销售一直受制于辖区的限制，不能在辖区外销售，互联网把彩民的范围扩大了，它可以卖给全国的彩民，甚至全世界的彩民。
另外，互联网上刷单消费的特性，又使得单笔的数额和消费的频率都大大增加了。
这是一个做大的好机会。所以，即便政策没有松口，相关机构都没有停止私下布局，因为相比线下，网上分羹更讲究先占先得。即便在2015年上述文件出台以后，有些机构仍然在暗度陈仓。
在扩大销售额的逻辑下，还容易致使公益金比例被挤压。由中国社会科学院社会政策研究中心和社会科学文献出版社共同发布的一份报告，支持了这一结论。
在2016年5月公布的这份《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2016）》指出，彩票发行销售20多年来的实践表明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票发行费，而是彩票公益金。因为彩票奖金直接关系到游戏的吸引力，从而影响其销量，所以彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势。
而彩票发行费直接涉及彩票机构和代销者的利益，削减的难度也很大。在发行费比例稳定而奖金比例提高的情况下，彩票公益金的比例就会被摊薄。
按照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，从2002年1月1日起，彩票返奖比例不能低于50%，发行费比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。
后来，经国务院批准，财政部可在奖金比例不超过75%的范围以内，根据彩票发行销售状况及不同彩票品种的特征，确定具体彩票游戏的资金构成比例。自此以后，彩票公益金占比呈逐年下降的趋势。
中国社会科学院的这份报告显示，2012年，彩票公益金占彩票发行销售总数的比例仅为28.8%，2015年，这个比例继续下滑到26.6%。而即开型彩票及视频型彩票，公益金的提取比例多为20%，以足球彩票为主的竞猜型彩票，提取比例只有18%。
审计署的彩票资金审计结果，进一步验证了这一说法。公告显示，在2012年至2014年10月的彩票销售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54亿元，占27.74%；彩票发行费940.39亿元，占14.06%；彩票奖金3891.91亿元，占58.2%。
针对公益金不断萎缩的状况，2015年，财政部出台《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，明确对彩票公益金的提取比例做出调整，要求严格限定彩票奖金比例、合理控制彩票发行费比例、切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。
这个通知能否具备足够的权威和效力，能否得到严格的贯彻执行，还需要时间验证。
整改长短结合
此次审计结束后，针对审计发现的问题，审计署采取了三种处理方式。对挤占挪用资金等违反财政财务规定的问题，下达审计决定要求被审计单位及时整改；对未按规定招投标等管理不规范的问题，审计部门要求相关主管部门或有关单位进行整改；对发现的重大违纪违法线索，按程序移交给纪委、检察院或公安等部门处理。此次审计，审计署向有关部门移送的90起重大违法违纪问题线索，主要来自彩票销售环节和资金使用环节。
针对审计发现的一系列问题，审计署向有关部门提出了三点建议：一是开展彩票市场专项整治，清理整治违规利用互联网销售彩票等问题；二是对审计发现的问题依法整改，追究责任，并建立健全责任追究和问责机制；三是进一步完善彩票资金管理和使用具体规定，逐步健全彩票资金绩效评价机制。
审计署官网显示，截至2015年5月31日，有关部门和地方已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式，整改问题金额145.1亿元，占全部有问题资金的85%多。在2015年6月份公开的审计项目清单中，在每一个有问题的项目后面，都标明了当时处理的进展。
2015年6月，时任国家体育总局体育经济司负责人在接受媒体采访时称，体育总局已要求总局彩票中心进行整改，完善政府采购管理流程，并对各地体育彩票机构的采购工作做出规范引导。
2015年12月22日上午，审计署审计长向全国人大常委会作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时，报告了彩票发行费和彩票公益金审计查出问题整改情况。
整改情况报告显示，截至2015年10月底，有关部门、单位和地方整改彩票“问题资金”794.73亿元，占应整改金额的99.4%，制定完善政策制度200个，处理274人。
同时，整改情况报告指出，对虚报套取、挤占挪用专项资金等问题，通过归还原资金渠道、上缴国库或财政专户、停发或降低标准发放津补贴、补办手续、调整账目等方式，整改164.33亿元，占应整改金额的97.1%，其余4.99亿元正在落实整改中。
2015年12月26日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。这次询问聚焦了彩票发行、地方债务等热点话题。在这次会议上，全国人大常委会委员尹中卿难以掩饰激动的情绪，一连抛出多个问题，向时任民政部部长“发难”。
两年多来，一些重大的彩票资金违规项目也陆续得到了整改。其中包括备受关注的“黄山培训基地”项目。
“黄山培训基地”是上世纪90年代民政部在黄山建立的一个面向优抚对象，承担接待和疗养职能的服务机构。后来因为经营管理问题，移交给中国福利彩票发行管理中心，重新界定用途并进行了改造建设。
审计署彩票资金审计结果公告的明细附表中显示，中国福利彩票发行管理中心及其下属公司，违规以“黄山培训基地”的名义建设酒店，总投资22240.56万元，其中中国福利彩票发行管理中心投资12700.77万元。
2014年9月，新华社“新华视点”的记者调查发现，黄山培训基地已经变成一家准五星级酒店庄园，庄园内奢华程度惊人。很多人由此怀疑，培训基地已经变成内部接待的高档酒店。
中国福利彩票发行管理中心当年9月16日回应说，从2011年起，福彩黄山培训基地有限公司已停止培训使用，由合作企业按照市场行为进行酒店经营。中央八项规定颁布后，福彩系统未在此酒店开展培训业务、公务接待以及召开各类会议。
一位介入调查此事的人士告诉《中国新闻周刊》，该培训基地已在2014年9月份就开始采取措施整改，相关工作已经陆续完成。
对未履行政府采购程序的采购行为，根据实际情况确定了几种不同的整改方式：有的出台规范的制度，对采购行为规范管理；有的不再由彩票发行部门承担采购任务，比如国家体彩中心不再承担热敏票采购任务；还有的根据实际情况，确认相关单位采用单一来源方式采购，比如国家体彩中心指定企业作为技术和运营服务提供商。
对于违规发出的奖金和补贴，有的已全额收回；有的收回一部分，剩余部分制定了还款计划。违规支出的“三公”费用，外出旅游的费用已经收回，出借的车辆也已经收回，或拍卖后上缴财政。
对备受关注的互联网彩票，整改情况显示，所有的省份都已停止销售。
同时，审计署还在推动彩票资金使用的公开。审计人员在审计彩票时有一个体会：彩票资金作为公共资金，其筹集使用情况应当向社会大众全面公开，但实际上彩票资金支出的明细账公众很难看见，在缺少社会监督的情况下，很容易出现问题。
降低封闭风险的一个有效办法，是公开。但从近几年彩票公益金使用公开的情况看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》提到，2015年该市彩票公益金支出107546.5万元，其中体育彩票50972.5万元，福利彩票56574万元。
但公开的线条还比较粗。比如该市“十三运”新闻中心和指挥中心建设款14100万元、退役运动员保险经费2000万元等。专家质疑，一笔支出动辄上千万元甚至上亿元，粗线条的公开其实等于没有公开，因为没有具体的项目，让公众的监督无从下手。
现在政府“三公”经费在不断细化，公开已是大势所趋。
社会公众期待彩票的公开能更加细化，这不仅有利于监管部门的监督，也是公众监督的前提。
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