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刘广明与张家港市发改委做出的《823号通知》的行政行为相关分析

来源:湖南师范大学法学院 作者:尘

案情简介:

2015年11月24日,张家港市发展和改革委员会向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知,认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中,该通知存在重大违法情形,遂向张家港市政府提起行政复议,要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为,刘广明与823号通知不具有利害关系,遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定,并于2016年3月22日送达刘广明。刘广明不服,向一审法院提起行政诉讼。(2017)最高法行申169号

案例分析:

本案的争议焦点是刘广明与张家港市发改委做出的《823号通知》的行政行为是否具有利害关系,也就是刘广明是否具有行政诉讼主体资格。从发改委对政府投资项目的审批行为来看,其审批行为是对投资项目的核准和备案,其主要目的是根据维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益等的原则,来判断某一项目是否应予审批、核准或备案。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》等规定,其中没有相关条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题。根据上述规定,我们得知,发改委在作出项目审批行为时,无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜,同时也无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此,项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系,也不具有行政法上的权利义务关系。刘广明以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由,申请行政复议或者提起行政诉讼,并不具有申请人或者原告主体资格。

“刘广明案”中采用的保护规范理论,是一种通过查看争议中的权益是否落在相关行政实体法律规范所要求考虑、尊重和保护的范围内,以及是否属于公法上利害关系做出判断的方法。这里所探讨的“利害关系”是法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系,除特殊情形或法律另有规定外一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系,才形成了行政法上权利义务关系,才具有原告主体资格,才有资格提起行政诉讼。

保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上,总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念,行政诉讼首要以救济原告权利为目的,因此有权提起诉讼的原告,一般限定为主张保护其主观公权利。

具体到本案中,张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地,刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由,作出驳回其申请之决定,符合法律规定。行政诉讼虽有一定的公益性,却显然不能将原告主体资格范围无限扩大,将行政诉讼变相成为公益诉讼,因此将两者做出明显的区分与边界是有必要的,可以清晰两类诉讼的边界,有助于我们更好的界分行政诉讼中的公益性与公益诉讼,基于以上的分析与考量,我认为在一审与二审中法院驳回诉讼请求的行为与做法,是正确的,合理的。

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