摘要：财税制度作为国家政权的基石，是影响国家经济发展的重要制约因素，因此财税制度设计的合理性会直接关系到国家整体发展趋势与进程。其中央地财政关系作为财税制度的核心，更应该引起重视。央地财政关系与国家结构具有高度关联性，不同国家结构都有其适应的央地财政关系，其权力分配、收入分配模式各有不同。目前我国财税制度正处于全面改革开放这一背景当中，世界各国的央地财政关系也有趋同的倾向，集权制央地财政关系逐渐分权，而分权制财政关系也加大了集权力度。因此，梳理我国央地财政关系的发展，并总结发展过程中的经验教训，对于如何做好科学分配，优化我国的经济发展有着重大的现实意义。
一、引言
财税政策是国家宏观调控经济运行的主要手段，财税体制改革是深化全面改革的重要内容和抓手。所以财税体制改革不是普通的经济改革，而是定位于实现国家治理现代化的重要手段。中央和地方的财政关系又是财税制度改革的核心。央地财政关系的合理与否，直接决定中央和地方政府政策的执行效率，影响国家的宏观经济环境和产业政策，继而影响公共产品的提供和重大民生问题。而政府事权与财权划分，又是央地财政关系的核心。我国目前的央地财政关系，存在着权责界定不清、划分不合理、权责不相符、收支不均衡等问题。这与国家治理现代化的要求相悖。今后中央与地方财政关系改革的方向是：财权与事权更加统一和相适，明确权责划分，明确收支责任，通过科学的转移支付，弥补地区间财力的不平衡，使政府间财政关系更加和谐。本文研究我国央地财政关系的历史沿革、现状及不足，通过对分权理论的深入思考，破解中国央地财政分权的一些思维困惑，并提出政策建议。
二、我国央地财政关系的发展及现状
（一）我国央地财政关系发展历程
1949年新中国成立后的前30年，实行统收统支的计划经济财税体制，改革开放后实行过一段时间财政包干制，之后实行分税制。在半个多世纪的时间里，央地财政关系经历数次“集权-分权”的循环，不断调整适应，期间有三次大规模的财权下放，和一次分税制改革。从此我国的财政制度走上科学化规范化的稳定轨道，2008年中央再一次提出比较大范围的财税体制改革设想。新中国前30年的的财政制度是在各解放区财政制度的基础上，经过统一财经建立起来的。经过“一化三改”，在建立计划经济体制的同时，建立起全能财政制度，成为落实国家计划的重要载体。统揽一切的计划经济制度下建立了全能财政制度。
1939-1978年的中国政府逐步实行全方位计划的社会主义体制，中央计划统领全局。—方面强烈追求发展速度和现代化，另一方面又要实现社会公平。国家实行高度统一的中央集权管理模式，一度在战后重建社会秩序，维护国家独立和重大经济建设方面发挥了重要作用。50年代到60年代的中央和地方财政关系就是简单的统收统支。1950年3月，当时主持中央财政经济工作的陈云指出，统一财政经济是新生的国家走出解放区各自为政的分散格局，实现全面统一的基础，是克服经济困难、迅速恢复经济的关键，是今后不失时机地开展经济建设的前提（郝宇彪，2014）［1］。在实践中，统一财经工作取得了奇效，使历经百年战乱的中国经济在三年的时间内得到了有效的恢复和发展。这种高度集中的财政也称为全能财政，在恢复战后秩序，及应对朝鲜战争的过程中发挥了重要作用。1953年开始了中国的第一个五年计划。国家将集中的财力投入到若干大型经济建设项目，从第一个计划经济结束后到1960年，国家进一步加强对国民经济建设的扶持力度，投入资金达千亿元之多。
总的来说，新中国前30年实行高度集中的以公有制为主体的计划经济，必须实行高度集权的央地财政关系。原因很简单，整个地方政府都是中央政府的子单位。资金的运用权力集中于中央计划部门，财政部代表国家对全国绝大部分财政收入进行管理，下级财政部门对各级财政资金和国有企业财务进行分级管理。
（二）我国央地财政关系现状
虽然中国的央地财政关系架构与其它国家类同，但中国的独特之处在于存在一定程度上的财政分权（财政联邦制）与行政集权的二元背离。因此有人形容中国的“财政分权”实际上是“财力分配”。中国不仅存在普通的单一制国家“政府间关系”——即地方政府的权利来源于中央，中央政府拥有最终决策权，地方政府和中央政府之间是从属关系——中国还是由中国共产党领导的社会主义国家，党的领导系统与行政系统并列，而党的组织原则是高度集权，也就是所谓：“下级服从上级，全党服从中央”（张德勇，2018）［2］。党的组织人事系统可以决定所有下级官员的任免。而权力仅对来源负责。也就是说无论是地方分权，还是央地财政分权，权责划分可以很清晰，支出和收入可以精确计算，但在权力来源和服务对象上出现了双重性，地方政府（官员）的财权和支出责任的服务对象是当地群众，但实际上的授权方来自中央政府（党中央）。省级人民政府的职权具有从上级政府（即国务院）授权的性质，是一种行政权的授予和转让。
而实际的过程则是，正、副省长由中共中央组织部与中共省委协商，再上报中央委员会，得到中共中央的原则同意后再进入省人大的法律程序。另外，省级政府各个部门的正职负贵人，先是由中共省委组织部考察，报中共中央批准，然后才能进入法律程序。不难看出其中的差别。这也就解释了为何中国中央政府无论是在“财政包干”亦或是“分税制”的时期，在财政基数、分税比例、税种等方面都可以频繁调整之前决定，与地方政府长期博弈，并导致地方政府也相应改变策略，时而隐瞒收入，时而寅吃卯粮。当然，后者的另一直接原因是官员考核的“GDP锦标”制。而中央政府不断调整，也是因为政策制订科学化合理化程度不足所致。
三、我国央地财政关系存在的问题
（一）地方政府主体税种缺乏，地区差异扩大
虽然分税制改革取得了相当的成功，但1994年的分税制是不彻底的分税制，分税制的最大成果是解决了中央财力不足问题，但是“分税”实质上演变为中央与省级政府、省级政府与下级政府“共享税”增多，真正的“地方税”不足的局面。造成地方财政自主性匮乏，财权、财力与支出责任不匹配。分税制后，中央对地方考核指标从单一的GDP转向GDP与财政收入并重。这进一步激发了地方政府发展经济的动力，同时增加了地方政府的税收努力，减少了税收灵活性。导致各地经济增长方式偏重速度，而轻质量和效率的提高。我国实行分税制改革后，全要素的生产效率一直处于较低水平（郑京海，2005）［3］。这和1996年我国提出的“两个根本性转变”之一一实现经济增长方式从“粗放型”向“集约型”背道而驰。由于税收竞争和支出压力并存，且地方政府没有税收立法权，造成地方政府非税收入动力大增。而非税收入构成复杂，调整频繁，时间不定，使投资者很难对一个地区未来的非税收入走势形成准确预期，难以“用脚投票”（薛钢等，2018）［4］。造成我国不但宏观税负偏高，而且税收痛苦指数排名世界前列。因此培养地方税的新的主体税种依然是我国税制改革的重要议题。
（二）政府层级过多，税种规范划分难度大
政府层级过多，中央与地方收入划分不合理，央地政讨价还价频繁。如个人所得税归地方政府，不利于全国范围内调节居民收入差距，企业所得税按行政隶属关系划分；除中央和省级政府分税外，省以下又分了三级政府，再分税，造成税收体系复杂，划分随意，规范难度大。中央和省级政府之间的税收划分，税基测算也几乎年年调整，随意性强。我国政府财政层级过多不但造成财政资金使用效率低下，在民主不完善的情况下，也使得信息传递更加不畅，地方特别是基层政府的信息优势无从发挥。我国是五级政府架构，各级政府都要求按分税分级的框架形成财力分配，拥有其主体税种和稳定税基，难度很大。世界上较典型的仅三级架构或准三级，如联邦制的美国、澳大利亚和黾一制的日本、法国。财政级次过多导致资金使用效率边际递减，带来不同级次政府之间的财政博弈（李梅等，2018）［5］。层次过多加上法治不健全，寻租现象普遍，决策效率受影响。
四、对于我国央地财政关系的改革建议
央地财政关系是财政体制的核心和基石，科学合理的央地财政关系可以合理分配资源，提高公共产品的提供效率，增强宏观调控的有效性，可以实现合理的税收划分，充分发挥中央和地方两个积极性，既有利于形成良好的统一市场，又有利于形成良性的区域竞争，从根本上实现公共服务的均等化。
（一）集权与分权的总原则
明晰“分权”不等于“分裂”，明确中央财政集权的主要职能是建立统一，公平，法治化的自由市场，消除地方保护主义。充分发挥统一市场的优势，以地方居民福利最大化为原则。分权的经济层面的一般均衡条件为：地方保护主义带来的地方利益=统-市场下的地方利益。特殊地区除外。充分发挥统一市场的优势，同时避免分离倾向带来的伤害，使维护统一市场所付出的代价小于统一市场带来的额外收益。
（二）科学原则
科学划分央地财政支出范围，合理划分财政收入和共享机制，合理配置财政资源，准确衡量财政政策效果。做到权责清晰，划分合理，导向明确。“科学划分”的根本原则是财力花费最小原则，即哪些事最适合哪级政府就由此级政府去做，哪级政府去做花费最小就由哪级政府去做，共同承担的事务就以此原则细分。在分权原则上既遵循效率原则，也体现孙中山的“均权主义”思想。因为生产力的提高和科学技术的发展，“中央”与“地方”的界线逐渐模糊，地方政府对公共产品需求的信息收集优势也被抹平，又因为规模效应和外部效应内部化的存在，未来的我国央地财政关系可以以“央-地一体”视角，以追求“整体福利最大化”为原则，在此框架下合理分配中央与地方、地方与地方之间的利益分配。
（三）民主原则
中央决策与底层反馈相结合。发扬社会主义民主，靠民主实现效率，同时实现公平。治理现代化要求打破唯GDP论的发展观，而幸福感就成了治理现代化的必然要求。民众的选择权本身就是幸福感的来源之一，同时民众的选择，无论是用脚投票还是用手投票，都是财政政策有效性的末端反馈。顶层设计与末端反馈相结合，可以划定央地财政关系中的一些边界，可以最终衡量央地财政关系的影响。
参考文献
［1］郝宇彪.财政预算理念:演变、影响与重构——基于美国财政收支变迁的分析［J］.经济社会体制比较，2014（06）:126-134.
［2］张德勇.健全我国地方税体系的现实选择［J］.税务研究，2018（04）:57-61.
［3］薛钢，李淑瑞.美国税改对我国税制改革的启示［J］.地方财政研究，2018（07）:13-17.
［4］李梅，李炜光，姚玲珍，张曙光，周天勇，施正文，张长东.房地产税:中国税收改革再出发——税收国家转型与地方治理革新［J］.探索与争鸣，2018（03）:4-15+17-27+109.
［5］郑京海，胡鞍钢.中国改革时期省际生产率增长变化的实证分析（1979—2001年）［J］.经济学（季刊），2005（01）:263-296.
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