广西乡村旅游发展的立法现状和问题

广西乡村旅游的立法现状的和问题 （一）广西乡村旅游立法现状 1.对乡村旅游主体范围的规定 任何活动都离不开参与者的行为，在法律法规中规定主体范围是必不可少的。在《广西壮族自治区旅游条例》（以下简称《条例》）规范的主体包括旅游者、经营者以及监管者。 就旅游者而言，《条例》规定在旅游过程中的参与者均受该条例的规范。就经营者而言，《条例》第39条中以列举的方式将旅行社、酒店、景区、旅游度假村、乡村旅游、农家乐等经营者纳入条例的调整主体范围；在第50条中确认了从事道路旅游客运的经营者在旅游条例中经营者的地位。就监管者而言，《条例》第7章中自始至终以县级以上人民政府以及相关部门加以概述，但在第4条中也规定乡（镇）人民政府和街道办事处应当协助县级以上人民政府及其有关部门做好本行政区域旅游资源保护利用、旅游产业发展、旅游安全监督、旅游环境秩序维护等工作，这说明也乡镇人民政府和街道办事处也具有监督管理的资格。 2.对于乡村旅游各主体权利义务的规定 旅游者的权利与义务是规定在《条例》的第2章，以列举加概括的方式进行规定。就旅游者的权利而言，第8条规定了知情权、自主选择权、平等交易权、取得发票的权利、人格尊严民族风俗习惯以及宗教信仰被尊重的权利、危困时请求保护和救助的权利、侵害赔偿权以及其他权利。就义务而言，《条例》第9条规定了旅游者遵守社会秩序和社会公德义务、爱护旅游设施义务、告知经营者健康状况义务、不影响他人生活和损害他人合法权益义务、注意安全警示义务以及配合当地政府实施暂时限制旅游活动措施的义务。 经营者的权利义务规定于《条例》的第6章。在权利的方面，经营者享有拒绝违法收费、检查和处罚权，拒绝违法集资、摊派行为的权利、拒绝参加没有合法依据的考核、评比、达标活动的权利；拒绝旅游者提出的违反法律、法规或者社会公德的要求的权利，有权自愿参与社会公益活动，自主参加协会、学会、研究会等团体的权利，以及法律、法规规定的其他权利。在经营者义务方面，经营者要遵纪守法、为游客提供公平的交易、及时准确的向旅游主管部门提供相应的材料以及承担相应的安全责任。同时《条例》第41条、第42条、第43条规定旅行社在订立旅游合同时应当是旅游者了解到合同的具体内容，履行合同时应考虑旅游者合理安排旅游行程，不得在合同以外增加收费项目谋取不当利益，就旅游项目存在的风险应当进行说明；当旅行社以委托代理销售的身份与旅游者签订旅游产品买卖合同时要对产品内容、费用、合同中权利义务、违约责任、纠纷解决方式等做出约定，且出具相应的发票。符合开放条件的景区应当遵循政府定价或指导价；门票和服务项目应当明码标价，且在门票价格调整时需要提前公示6个月；当出现影响旅游者旅游活动的事项出现时，应向旅游主管部门报告并公示；在景区达到景区主管部门规定最大承载量的80%时，应向人民政府报告并向社会公示，同时配合政府以疏导、分流的方式控制旅游者人数 。除此之外，《条例》第39条、第40条还规定了乡村旅游、农家乐的质量标准评定的义务；道路客运的经营者应在核准范围内经营，且不得随意变更或终止运输合同。 就监管者而言，《条例》在第4条中对监管者管理和组织旅游业的责任作了规定，同时在第7章和第8章规定了监管主体享有的权利和所应承担的责任。就应承担的责任而言，在《条例》第53条中规定监管者有建立旅游安全联动机制、预警机制和旅游紧急救援体系的义务；在《条例》第55条和56条中规定其有建立旅游投诉统一机制和诚信体系的义务。相应的监管者有警告、限期改正、罚款、没收违法所得等权力。除此之外，在《广西壮族自治区人民政府办公厅关于加快县域特色旅游发展的实施意见》中规定各设区、县人民政府、公安厅、工商局有在旅游区划内设立巡回法庭、旅游工商分局及其他联合执法机构，建立旅游综合执法体系的权利，从而落实对乡村旅游的管理。 3.关于促进乡村旅游措施的规定 《条例》第11条规定概括规定了县级以上人民政府应促进旅游的发展。首先，在产业融合发展方面，《条例》第12条规定县级以上人民政府应当统筹协调旅游与工、农、商、林业、水利、卫生、科技、交通等产业共同融合发展；应当建立公开透明的市场准入标准和运行规则；应当完善公共服务体系；应当确立土地管理制度。其次在旅游扶持方面，《条例》第13条到第18条规定县级以上人民政府应当设立专项资金或旅游发展专项经费，用于旅游建设，促进旅游发展；需要统筹组织旅游形象的推广，提升当地旅游形象和拓宽旅游市场；应当结合当地旅游发展特点培养和引进人才；以人才带动经济发展；应当创新投融资平台，开发信贷产品、融资授信、以及融资担保等从而扩大融资渠道。 4.关于环境保护的规定 《条例》在第4章和第5章对保护旅游资源和特色旅游做了规定，即在旅游资源的保护方面规定涉及面广、关联度强、需要统筹安排的重大、重点旅游项目，应当编制专项规划；对周边生产、生活可能产生较大影响的旅游项目，审批机关或者项目所在地县级人民政府在项目立项审批。 （二）存在的问题 1.旅游者隐私权保护不充分 尽管《旅游法》和《条例》对旅游者的权利作了明确的规定，但在我们调研过程发现，旅游者在乡村旅游过程中的权利保护仍不充分。通过对几个乡村旅游地的实地调研与问卷调查的数据显示，将近10%的旅游者个人隐私信息被泄露。同时，我们发现，旅游者如果与旅行社签订旅游合同，就会留下旅游者的个人地址、电话号码等个人信息，如果通过线上旅游平台进行购票、订房，那么相关的景点售票方、酒店或民宿的经营者，都能获取旅游者的个人信息。随着旅游行业与互联网行业的加快融合，旅游者更倾向于线上咨询、下单。仅仅是电话号码的泄露，就可能导致旅游者遭到短信、语音通话、邮件等方式的骚扰。此外，在住宿方面，如果不把旅游者的隐私权作为立法保护的对象，那么住宿行业的工作人员窥视、拍摄旅游者所住的宾馆、酒店等私密空间，以及收集旅游者的其他私密信息，极易诱发道德风险。因此，在住宿方面涉及旅游者的权利不仅是人身安全还有隐私权。但在《条例》中仅对人身安全进行了规定，没有专门对游客的隐私权加以保护的规定。因此，广西现阶段法律法规中对于旅游者隐私权保护并不充分。 2.乡村旅游经营者范围过窄 随着乡村旅游业的发展，乡村旅游人数逐渐上升，乡村旅游的经营方式呈现多元化，出现了以当地居民自家楼房建立的民宿、依靠乡村旅游当地自然资源建立的特色农庄或农场以及以当地特色建立的乡村旅游特色小店等等。而在广西关于乡村旅游的法律法规中并没有对乡村旅游发展过程中新出现的经营者类型加以规定。这也导致乡村旅游经营者出现一些问题时无法适用现阶段的法律法规，经营者的权利得不到保障。 3.对经营者的扶持不足 由于乡村旅游地区往往是处在交通不便或地处偏远的地方，经济基础薄弱，导致乡村旅游中经营者与其他经营者相比在某些方面处于弱势地位，对各项扶持的需求也更加迫切。在本次调研数据中，我们了解到经营者对于得到科技培训扶持的需求占比为88%、金融扶持需求占比为90%、税收优惠扶持需求占比为82%、基础设施建设扶持政策需求占比为95%、宣传扶持需求占比为88%，说明了乡村旅游地的经营者十分希望能够得到扶持帮助。虽然《条例》在资金、土地、人才等方面都做了对经营者的扶持规定，但这些方面的扶持不但远远不足，而且缺乏必要的科技扶持，在资金扶持方面规定的也不全面。 科技扶持不足，主要体现在农业技术与用电器具两方面。乡村旅游大部分的经营者中利用集体所有的土地开展农业观光活动或者开办农庄不在少数，但以这两种模式经营往往可能会涉及到植物品种的研发、培养、种植以及动物养殖，需要专业的技术支持与指导，而《条例》并没有对技术扶持进行相应的规定。为了更好的服务游客和管理经营活动，乡村旅游的经营者可能会被要求运用一些用电器具，例如在必要管控的范围内安装摄像头以及一些餐饮服务需要在厨房内安装抽油烟机等，但由于安装设备以及使用期限的正常更换会产生一些费用，而乡村旅游经营者经济基础一般较差，可能需要政府对其进行一定的补贴，而这在《条例》中也没有体现。因此所以对乡村旅游经营者进行一定的科技扶持是有必要的。 在资金扶持方面，虽然在第13条中规定在旅游基础设施建设、旅游公共服务、旅游人才培养和旅游形象推广等方面予以资金扶持，但相比《新疆维吾尔自治区乡村旅游促进办法》，条例没有对于乡村旅游资金扶持在旅游中的占比作出了明确的规定，且对于信息化建设、贷款担保基金和担保贷款贴息、保费补助、乡村旅游示范乡（村）或者取得等级的乡村旅游经营者的奖励、补助也没有相应的规定。因此，条例在乡村旅游资金扶持方面仍有缺漏。 4.环境影响评覆盖面窄 乡村旅游以其休闲的氛围、独特的自然风光、优秀的文化民俗吸引着游客慕名而来，因此，保护乡村旅游的整体环境是乡村旅游对游客的友好面孔，也是乡村旅游生态可持续发展的重要屏障。但在我们调研小组调研的过程中发现乡村旅游的环境中并没有得到充分的利用和保护。从经营者和游客调研问卷数据的分析上来看，96%的经营者认为在乡村旅游发展过程中占重要地位，但仅仅50%的经营者对现阶段乡村旅游环境持满意的态度，由此说明了乡村旅游环境的改造和保护还不是很全面。从调研小组实地调研时的所观所感中来看，玉林长和生态园内的道路两旁长满了杂草，而且没有通往生态园的路灯，晚上基本上一片黑暗；甚至在园内还存在一个木屑处理厂。而桂林鲁家村乡村旅游以豆腐和餐饮为主要经营方式，由此产生以了部分生活垃圾并没有得到很好的分类处理，导致破坏旅游生态环境的现象出现。虽然《条例》第21条和26条对环境影响评价的范围作出了规定，但乡村旅游一般是利用当地的特色地势或者文化风俗建立的旅游项目规模可能会小一些，因此在进行旅游规划时往往会忽视对乡村旅游项目的环境影响评价。所以，在开展乡村旅游前对乡村旅游建设也应当做建设项目的环境影响评价以此保证乡村旅游生态可持续性发展，但在乡村旅游的相关法律法规中没有就乡村旅游项目的进行项目环评的规定，这是乡村旅游发展过程中乡村旅游生态环境逐渐破坏的一个重要原因，因此对乡村旅游的生态环境的建设前的评估也就是环境影响评估是乡村旅游中可持续发展的一个重要前提。 5.监管主体及责任规定不明确 在《广西壮族自治区旅游条例》对旅游的监管主体的规定包括县级以上人民政府以及相关部门对乡村旅游进行规划、引导和监督管理；负责旅游安全工作；建立投诉统一受理机制。但有乡村旅游区往往地处偏远或者交通不便，这也导致了一些违法行为无法及时得到处罚。以三江县程阳八寨为例，它是以少数名族聚居地而建立起来的乡村旅游区，但这个乡村旅游景区内除了村委会之外没有其他的对游客和经营者的行为进行管理监督的机构，一旦发生紧急的事件，由于当地的交通环境和地理位置，公安机关以及其他部门很难第一时间到达现场进行处理。另外，对于旅游管理部门的责任也没有做具体的要求，这可能会导致乡村旅游管理中因责任的重叠而推卸管理责任，因管理责任的空白而无人理会乡村旅游中出现的违法现象。尽管在《国务院关于关于加强旅游市场综合监管的通知》有对于旅游中各部门的责任清单，由于乡村旅游的特殊性也仍然会出现上述的情形导致乡村旅游社会环境不断破坏。 6.缺乏便利的纠纷解决机构 由于乡村旅游可能地处偏远，第三方人员无法及时到达处理矛盾，导致旅游者与经营者的矛盾积蓄，不利于乡村旅游的发展。以调研小组在调研过程中的玉林长和生态园为例，通往玉林长和生态园的交同房时只有一趟长达一个多小时的公交车，且长和生态园附近并没有公安局的派出机构和其他部门的分支机构，一旦发生紧急事件，通往玉林长和生态园的交通现状至少需要一个小时，那么事件的紧迫性可能已经结束且可能造成了一定的后果。同时，乡村旅游过程中的交易标的数额往往并不大，通过诉讼、仲裁等方式解决，会显得小题大做。另外，在《条例》中乡（镇）人民政府和街道办事处可以协助县级以上人民政府管理监督。但在乡村旅游区往往是以村为单位建立，其中包含村委会，但村委会一般由当地人组成，在处理纠纷矛盾时可能会产生偏袒当地经营者的错觉，不利于游客与当地居民的和谐相处。因此，尽管《条例》中对纠纷解决机制作出了规定，但在乡村旅游方面仍缺少一个能够及时公正解决纠纷的机构。

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