政治―行政二分法理论评述
檀兰鑫
（安徽财经大学 会计学院 安徽蚌埠233000）
摘要：开始说明了该理论的地位，并描述了笔者作为初学者对理论的猜测，之后说
明了理论产生的时代背景，再从理论内涵出发对之加以评述，最后视角转向本国，
从对我国的启示方面展开说明。
关键词：政治―行政二分法；自由裁量权；公共性；效率；威尔逊；古德诺
中图分类号：D035.5 文献标志码：A
这是第一次接触西方行政管理思想史这门课程，也是我阅读相关图书了解西方行政管理相关理论的开端。我感觉从名字上看这门课程很官方，带有政治色彩，然而，我翻阅的《西方行政思想史》和《公共行政学经典理论导引与案例》书籍中，以及在网络上查找的资料中发现政治―行政二分法理论一直是在靠前位置和这一领域的“热收榜”上。后来经过仔细阅读发现原来发端于19世纪末的政治―行政二分法理论是公共行政学一个里程碑式的理论，一直以来被公认为是现代公共行政的逻辑起点，开创了西方公共行政学研究的先河。这才知道原来该理论有如此地位，也瞬间明白了“名列前茅”和“上热搜”的原因，才知道了要学这门课程的必备入门知识，因为这项课程之所以能被独立出来研究与发展与政治―行政二分法理论有着密不可分的关系。
在我一开始看来，政治―行政二分法理论中“政治”是一种思想、一种政策，而“行政”可以拆分理解为行使政治，即实行相应的措施来实现这种政治期望。显然是先有政治再有行政可言，而行政就是这种政治的工具，需要一定的技术性，带有很强的目的性。他们的关系好比是是理论与如何实践的关系，是理想与具体实际的火花，因此，我认为，政治存在共性，而行政则要结合具体国情，这也说明重点在行政，需要注重效率与公平。据此，我在未深入了解时认为这项理论可能只是强调政治与行政受不同部门分管，而并没有太旨在说明这两个部门相互独立，互不影响，因为这样，才有了政治―行政二分之说。知道此项理论及其发展的人可能知道我的理解并非完全正确，但又可能有些感悟：后来的对政治―行政二分法理论的某些批判会存在一些误解或者太绝对。我们评价一个理论，应该要结合此项理论产生背景及社会因素，当然，更加要了解此项理论的所有观点，不能以偏概全。以上只是笔者在了解政治―行政二分法理论之前对它的大致猜测，下面我将在叙述政治―行政二分法理论的过程中对它进行评述。
一、理论产生的时代背景
威尔逊等人在当时提出该理论绝非头脑发热，而是有着深刻的原因。
①当时的美国，由于生产力的发展，公共事务日益复杂多样，这就要求政府能够有效地管理公共事务。然而，政府依然采用以前方式来处理，处理方式低效，不科学，这不能满足新兴资产阶级和人们的需求。因此可以这样说，是时代在呼唤一门行政科学，以期行政能够科学的发展。
②另外，在西方多党制条件下，各政党为竞选而动用各种手段而形成的“政党分肥制”给政府管理带来了巨大的危害，为了保证政治的稳定和政策的连续，需要将政治与行政进行分离。
是的，每个理论产生都不是虚空的，它有一定的时代背景，因此我们在评价一项理论时应该辩证地去认识，任何与主观意识有关的事情都不是绝对的。
二、政治与行政二分法理论内涵及评述
政治行政二分法理论，行政学术语，一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。当然，，在所翻阅书籍中都提到，为了获得政治与行政二分法的准确理解，需要认真研读威尔逊和古德诺两人各自的经典著作：《行政学研究》和《政治与行政》。前者对政治和行政的关系作了严谨的、明确的区分，认为政治和行政都有自身发展的内在逻辑，有着不同的研究领域，因而行政学应该是一门不同于政治学的独立学科；后者对威尔逊的观点给予进一步的阐发，尤其在政治―行政二分法方面，古德诺进行了更加深入和明确的分析。两位学者在其著作中对政治与行政的关系进行了比较系统的探讨，下面将对两位学者的政治与行政二分思想分别进行阐述并加以分析比较。
⒈政治与行政关系――分离与联系
我们应该清楚地知道，在威尔逊研究之前，作为行政学研究对象的“行政”的概念，一直包含在政治概念之中。
威尔逊的最大贡献是明确了行政的实质，将政治与行政的关系做了学理意义上的梳理，并将行政从政治的概念中剥离出来。威尔逊认为“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，在这里，他说明了政治“不想”参与行政，但是由于工作需要，又不得不为行政确定方向，说明了政治对行政指引作用。他们之间的关系可以形象地说成：当你走到一个分岔路口时，政治的作用就是告诉你该选择哪一条路，而行政则是在你选择的那条路上的前进方法，例如是跳还是跑还是爬。从这里可以看出，政治与行政的研究方向与性质是不同的，而我认为，威尔逊可能就是从这个方面着手，提出政治与行政二分法的，只是强调了研究方向不同，因而要将政治与行政分开来单独研究，以期达到更好的效果。威尔逊认为“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’”，他们的视野不同，就像宏观与围观一样，但又不完全等同，不同的政治可能有相同的行政方法，同一行政方法可能适用于不同政治。同时威尔逊还认为“政策（政策制定）如果没有行政管理（政治执行）的帮助就将一事无成”，这里他肯定了行政对政治的重要性，因此他肯定了他们之间的联系，并没有像后人说的那样，威尔逊将政治与行政绝对分离。
在威尔逊之后，古德诺认为政治是国家意志的表达，政府的政治功能存在于政府表达国家意志所必需的活动之中；行政是国家意志的执行，行政功能存在于政府执行国家意志所必须的活动之中，不管国家采取何种政体，政治和行政两者是必然区别的。总结他的看法，他是肯定了政治与行政都与国家意志有关，但是对国家意志的何种动作是不同的，他强调了且也只是强调了英语语法中行为动词的不同性，并没有否定动词之间的逻辑联系，因此，我认为他对政治与行政的关系理解并不是绝对二分，他只是单独地从动词意义的不同说明政治与行政的二分性。
而德国学者马克斯·韦伯却认为政治的实质在于坚定、热情、有道德感，对所决定的政策敢于承担个人责任，政治的作用具有暂时性。行政的实质在于认真地执行政治权威的命令，在于公正无私，在具体行政事务中不掺杂个人情感，是中立的，无任何政治倾向，对执行的政策不承担个人责任。政治家的特征与行政文官相比是明确对立的。可以说韦伯对政治与行政的分离更为绝对，态度更为强硬，因此我同意某些学者的说法：韦伯是政治与行政二分法的集大成者。
⒉政治与行政的协调
在以上的叙述中可以看见威尔逊对政治与行政有关系的肯定，而古德诺更加强调二者之间相互协调的关系，以为“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权利的形式无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能（这里的两种功能是指政府的政治与行政）。”他还认为实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
综合起来，古德诺认为尽管两者有区别，但政治要对行政给予适当的控制，政治与行政具有交融性。但他好像只是强调，政治对行政的要求导致行政会与政治相协调，这种看法具有单向性，即政治对行政的影响，而在行政对政治的影响，他并没有去思考与说明。
⒊行政自由裁量权
在这一方面，威尔逊主张，“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。”而古德诺认为，“执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。”可以看出，他们都说明了行政的主动性，但是由于他们并没有阐述由于自由裁量权带来的行政首创方式就代表了即将出来的政治，就引起了后来某些学者的误解，但这并不说明他们心里不认可某些行政就是一种政治的表达。
⒋行政的公共性
威尔逊认为政府的公职人员应该更多地由有知识、有技能的专家组成，科学的理性能够消除政治偏见和政治冲突，这样可以更好地体现公共性，实现公共利益。而古德诺也强调了有效履行公众意愿的重要性。他们是从公众意愿出发,只有让没有私心，不计个人恩怨，没有政治倾向的人执行行政功能才能更好地实现公众利益，这一点毋庸置疑。这就形成了行政的“价值中立”和工具性的说法，即公共性。
后来至于某些学者对公共性的批判，认为按照政治―行政二分法的原则，政府应该是价值中立的，不为任何政党的意志服务，而美国罗斯福实行的“新政”与之不符。就这一点，我认为此评判不太合理，一方面我认为实施“新政”之所以与美国政治意愿基本相符，给人造成误解――行政带有政治色彩，只是一种巧合，即行政当务之急的措施应该是实施“新政”，而政治上刚好是这种主张，另一方面，政治―行政二分法只是一种理论，在这种情况下，能够更好地实现公众利益，一个国家应该朝这个方向发展，并不说明现实就是如此。
⒌行政应以效率为重要目标
威尔逊和古德诺将行政领域设计为一个纯技术性的管理过程，这样，行政领域的民主价值取向被抽象掉，而行政管理的目标单纯为效率最大化。显然这不符合我们现在的思维方式，现在的行政不仅要注重效率，更要注重公平。但是这样的错误不能怪罪于他们，威尔逊在当时的“私人庇护制”和“政党分肥制”的影响下意识到效率的重要性，他们的无能低效让新兴资产阶级和民众迫切需要高效率、高素质的行政管理人才，这才有了要形成的高效模式的行政，本质上说还是为了符合公众意愿。而随着效率最大化的作用，人们的生活越来越好，物质方面得到满足，这就顺理成章的转到精神方面，这时候出来的对公平需要也就很正常，这一点在新公共行政学中得到很好的阐述――即行政管理要注重效率与公平。
三、该理论对我国的启示
首先，我们国家要根据真才实学来选拔行政管理人员，不能存在私心，要公平公正公开，不能让“私人庇护制”在我国重演；其次，政府公职人员对待法律没有完全指明处理办法的具体事件的时候，应当有一定的创新意识，行使自由裁量权，但要注重符合公众意愿；最后我觉得在党和政府的权利分配上应该合理，正如有些学者说的那样：政府的权利小于责任，党的权利大于责任，在重大事故发生后，政府首长责任重大，而不追究同级党委的责任，这样的问责制的作用是有限的，威慑性不强，应该将政府的权利还给政府，党只执行应有的权利，以此来推动我们的党政建设，社会更加和谐公正。
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[2]张铭，陆道平.西方行政管理思想史[M].北京：南开大学出版社，2008.
[3]付小均.公共行政学经典理论导引与案例[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
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